Lic. Olga Alicia Castro Ramírez

1. I.              Introducción

Un día después de asumir el cargo como titular del poder ejecutivo federal, el Presidente Peña Nieto convocó a las diferentes fuerzas políticas  del país para sumarse al llamado Pacto por México. Con respuesta inmediata, el mismo 2 de  diciembre de 2012,  tres de los siete partidos políticos: PAN, PRI y PRD firmaron el documento que contiene los compromisos del gobierno federal, unos días después se sumó al pacto el Partido Verde Ecologista de México. El documento contiene 5 grandes apartados que engloban los asuntos a los que se les ha reconocido prioridad y que seguramente han conformado la agenda de gobierno del periodo que comprende el mandato del ejecutivo federal, o bien, hasta que el mecanismo se agote por la dinámica de su propio funcionamiento. Los temas planteados en el documento firmado, son los siguientes:

1. 1.    Acuerdos para una Sociedad de Derechos y Libertades;
2. 2.    Acuerdos para el crecimiento económico, el empleo y la competitividad;
3. 3.    Acuerdos para la Seguridad y la Justicia;
4. 4.    Acuerdos para la Transparencia, Rendición de Cuentas y Combate a la Corrupción; y,
5. 5.    Acuerdos para la Gobernabilidad Democrática.

A lo largo de este escrito me ocuparé de los compromisos asumidos por los firmantes del pacto contenidos en el numeral 1.3 del último apartado listado; particularmente, al compromiso número 90 que refiere a la reforma electoral y a los temas que en ese rubro serán atendidos; revisaré su contenido y posibles alcances en relación con las implicaciones que tendría respecto del sistema federal regulado por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de la viabilidad de una autoridad nacional electoral y su necesaria relación de colaboración –en su caso, supra a subordinación- con los institutos electorales de las entidades federativas del país.

Con el propósito de ubicar en una dimensión más precisa el tema de la reforma electoral, dentro de ese gran apartado que se ha denominado “Acuerdos para la Gobernabilidad Democrática”, es posible mencionar que dentro del Pacto por México las modificaciones al sistema electoral vienen a ser, más que una meta por lograr, un medio para alcanzar otros objetivos de prioridad que el gobierno federal se ha planteado con el propósito de asegurar una relación adecuada entre los poderes del Estado Mexicano, pues se trata de diseñar herramientas jurídicas que los obliguen a desempeñarse con visión institucional y hacer posible el funcionamiento del aparato estatal en ese contexto de pluralidad política que se ha venido fortaleciendo como indicador fehaciente del sistema político-electoral en vías de consolidación democrática.

Dentro de las motivaciones de los compromisos asentados en el apartado 5 del Pacto puede leerse lo siguiente: “La pluralidad política del país es una realidad innegable derivada de un proceso largo e inacabado de transición democrática. Esta pluralidad muestra que ninguna fuerza política puede gobernar en solitario, por lo que resulta indispensable alcanzar acuerdos mediante el diálogo y la negociación institucional para que todas las fuerzas políticas se corresponsabilicen de la conducción del país y de sus problemas. Es necesario impulsar reformas que hagan más funcional al régimen político para darle gobernabilidad al país, ampliando y mejorando su sistema democrático”.

En esta visión institucional, la posibilidad de generar acuerdos para mejor orientar el ejercicio del poder público, lógicamente supone que los actos precedentes, es decir, los comicios en donde resultan electos los integrantes del Congreso y el titular del Poder Ejecutivo, se desarrollaron con estándares aceptables de legalidad, imparcialidad y de certeza; condiciones que permiten a los actores políticos la posibilidad de aceptar los resultados sin agravios o resentimientos que puedan afectar la relación y trato en el desempeño de la función pública. Luego entonces, para lograr los compromisos pactados, como es el caso de los llamados gobiernos de coalición, se requiere asegurar que el sistema electoral funcione con integridad en todos sus ámbitos y niveles de competencia, desde la organización de las elecciones de Presidente de la República, hasta la elección de ayuntamientos, con ese fin se introducirían los cambios anunciados al sistema electoral.

De esta manera, considerando que la pretensión de las reformas al sistema político-electoral van más allá de la función meramente electiva, pues se pretende crear un diseño institucional que haga gobernable al estado mexicano en un contexto de pluralidad política, se abordará el tema del Instituto Nacional Electoral, no como asunto único del apartado 5 del Pacto por México, sino, más bien, como una vía propiamente operativa que aporte seguridad a los agentes de esa pluralidad política durante las elecciones, generando condiciones que posibiliten los acuerdos requeridos para la gobernabilidad democrática.

Para entrar en materia, es pertinente evocar las discusiones y debates (posiblemente injustificados e innecesarios) que se han generado respecto de la reforma electoral derivada del Pacto por México, que han tocado conceptos consagrados por la tradición política del federalismo mexicano, invocando como petate del muerto a esa sombra que oscurece el semblante nacional cuando se habla de centralismo político, discusiones que pretenden justificar, con emociones más que con razones, la permanencia de los órganos electorales de las entidades federativas. Como se ha mencionado en párrafos anteriores, revisaremos las implicaciones de la reforma electoral no sólo con vista al sistema federal, sino que se abordará a partir de la necesaria relación, coordinación y colaboración entre el órgano nacional de elecciones y los órganos electorales de las entidades federativas del país, suponiendo, con base en el proyecto de reforma constitucional que está circulando por los congresos locales, que será creado el Instituto Nacional Electoral y que subsistirán los institutos electorales o comisiones electorales de las entidades federativas[1].  Aun cuando el proyecto referido no vislumbra con claridad cómo es que sería la operación del sistema electoral con un órgano nacional y 32 órganos estatales, proyectando la responsabilidad que cada uno de ellos tendría en la organización de las elecciones ya federales ya locales, buscaremos orientar cómo es que esa necesaria relación institucional podría o tendría que configurarse.

Lo han señalado importantes analistas políticos nacionales al analizar la reforma constitucional que modifica importantes apartados de la constitución federal, hay una indefinición en la configuración del nuevo sistema electoral que pone en riesgo su funcionalidad y, por primera vez, se está en espera de las definiciones que el legislador establezca en la regulación secundaria; es decir, con la reforma constitucional no se agotan los propósitos mismos planteados en la exposición de motivos y, menos aún, se dibuja claramente el ámbito competencial de las autoridades electorales del país.

II.            El Sistema Federal

Las disposiciones contenidas en el artículo 39 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos consagran el principio de la soberanía popular, estableciendo que para el caso de México, residen originaria y esencialmente en el pueblo y que el pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de darse a sí el gobierno que más le  convenga. La misma ley suprema de la nación mexicana dispone en el artículo subsecuente que “es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental”.

El texto citado configura del sistema político del país y de las entidades que componen la federación. Para el análisis que ahora nos ocupa, debe destacarse su importancia política y jurídica debido a que regula los elementos esenciales que perfilan y definen al estado mexicano. La doctrina reciente, formulada por constitucionalistas destacados, fortalece esta concepción, por ejemplo Miguel Carbonell[2], en sus comentarios al artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos copilados en los Derechos del Pueblo Mexicano, precisa que: “…en este artículo podemos encontrar las bases para definir las formas de Estado y de gobierno que rigen en México. Además, los rasgos enunciados en el artículo 40 se proyectan a lo largo y ancho de todo el articulado constitucional, puesto que las definiciones primarias que ofrece son desarrolladas con posterioridad en un buen número de preceptos de la Carta Magna”.

Podría expresarse con toda puntualidad que dicho precepto constitucional es el eje del sistema político, en particular, del sistema federal mexicano, pues vincula y da soporte a otras disposiciones sustantivas y adjetivas contenidas en los artículos 73, 74, 76, 89, 94, 115, 116, 117, 124 y 133 de la propia Constitución General, que regulan las atribuciones de los poderes de la federación y de los estados, de donde se puede derivar la competencia para los funcionarios federales y de las entidades federativas; de ahí que los actos emitidos por las instituciones públicas encuentran su referente de validez constitucional en el articulado que se ha descrito, con su referente político de validez propiamente en el artículo 40 del que ahora nos ocupamos. Siguiendo al autor mencionado, del artículo 40 se pueden destacar los aspectos que definen el sistema político mexicano: republicano, democracia representativa, así como la regulación del sentido y alcance del sistema federal.

Este último de los aspectos regulados por el artículo 40 constitucional, como ya se ha comentado, soporta jurídica y políticamente el funcionamiento del sistema federal, pudiendo apreciar sus alcances a partir de una revisión detallada de los artículos referidos en el párrafo precedente. Así por ejemplo, el artículo 124 contiene  la fórmula aplicada por el orden jurídico mexicano para determinar el ámbito de competencia que corresponde ejercer a los poderes de la federación y a las entidades federativas. Dicha fórmula contiene un sistema de distribución de competencia por exclusión, pues las disposiciones del artículo 124 de la constitución general históricamente han dispuesto que: “las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados”.

A simple vista se pudiera pensar que la fórmula de exclusión favorecería a las entidades federativas, ya que aún del cúmulo de atribuciones que puedan estar conferidas expresamente a los funcionarios federales quedaría abierta la competencia para los estados federados, sin un límite predeterminado; sin embargo, el sistema federal es armonizado virtud a la mecánica con la que se mueve el sistema político, evitando que las entidades legislen y se arroguen atribuciones que en un momento dado se traduzcan en una agresión o menoscabo de los principios fundamentales consagrados en la Constitución Federal, como puede ser el tema de los derechos individuales y sociales o conceptos que en ningún caso se podrán alterar pues son principios primordiales y anteriores a la Constitución que establecen la independencia de la nación, su forma de gobierno republicano, representativo, popular, federal y la división, tanto de los poderes generales, como de los de los estados. Dejar la puerta abierta fatalmente representa un riesgo para la integridad de la federación, debiendo prevalecer el principio de unidad que es concomitante al sistema federal.

Para conocer con mayor precisión los alcances de las disposiciones del artículo 124 constitucional, es pertinente la revisión que debe hacerse de las atribuciones expresamente reconocidas a los funcionarios federales, contenidas principalmente en los artículos 73, 89 y 94 constitucionales, que regulan las atribuciones del Congreso General, del Ejecutivo y del Poder Judicial de la Federación. Sin necesidad de una cita textual de los numerales aludidos, pues no se trata de conocer su contenido en específico, lo que se busca con dicha revisión es lograr un acercamiento a lo que es, a lo que históricamente ha sido la distribución de competencias entre la federación y los estados; y si agregamos a la revisión el contenido que históricamente se ha dado a los preceptos constitucionales mencionados, adicionando además al análisis las prohibiciones mandatadas en el artículo 117 de la Constitución, con más claridad se puede arribar a la conclusión de cómo el Congreso General y, en su caso, el poder constituyente revisor de la Constitución han definido con suficiente flexibilidad el ámbito de competencia que corresponde a la federación y a los estados.

Siendo generalmente exhaustivas las materias de regulación reservadas a los funcionarios federales, pudiera también arribarse a la conclusión de que la federación se encuentra excedida en atribuciones en detrimento de los poderes locales; es posible concluir de esta manera y llegar a considerar que dichos excesos dejan en real desventaja a las entidades federativas. Si bien, una conclusión de esta naturaleza resulta posible, deben tenerse en cuenta las razones que seguramente tuvieron los constituyentes originarios para perfilar el sistema federal con dominación muy específica a favor de los poderes federales. En todo caso, debe destacarse que la determinación del sistema de distribución de competencias entre la federación y los estados federados invariablemente ha sido una decisión de las partes, pues el contenido de la Constitución Federal y de sus modificaciones mediante reformas y adiciones son producto del consenso, ya que tanto los poderes federales como los de las entidades federativas intervienen en el proceso de integración de reformas a la Constitución, por lo que resulta infundado el agravio que una entidad federativa pudiera esgrimir frente a la distribución de competencias que la propia Constitución regula, en tanto que el proceso de creación y reformas a las normas constitucionales estén adecuadas a la propia constitución.

Más que valorar el sistema en función del número y sustancia de las atribuciones que reconoce a la federación frente a las concedidas a los estados federados, puede apreciarse que el desempeño del sistema federal tradicionalmente ha estado orientado a mantener el orden y unidad de la nación misma, ya que seguramente se registraron excesos en las entidades que ponían en riesgo su estabilidad; como referencia histórica, citamos aquí la visión de al menos dos personajes que tuvieron una participación directa en las definiciones del sistema federado.

En el siguiente, José María Luis Mora esboza razones que el constituyente debió tener en cuenta al momento de ponerle controles al sistema político de las entidades, sujetándolo a los mandatos del pacto federal; sin mayor disimulo, al referirse a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1824 se manifiesta en los términos siguientes: “Si hemos de hablar francamente, la verdadera y única ventaja de este código consiste en la adopción del sistema federativo, a virtud del cual ningún partido ni persona ha podido hacerse dueño de toda la República, ni mandar en jefe a la nación, pues los celos naturales de esa multitud de secciones empeñadas en sostener su independencia, han hecho nulos todos los proyectos de las facciones y de los ambiciosos que han pretendido dominar a la república”[3]. Viendo el desempeño actual del orden político local podríamos coincidir con el doctor Mora, ya que las ambiciones e intereses regionales (seccionados y sectorizados) se mantienen vigentes, aún a doscientos años de la independencia del país, la nación requiere de principios coercibles que le permitan mantenerse en unidad.

El constituyente de 1842 pretendía establecer una fórmula de distribución de competencias que dejaba en plena libertad de legislar a las entidades, pues consideraba que: “La administración interior de los estados será enteramente libre e independiente de los poderes supremos, en todo aquello que no estén obligados por esta Constitución para la conservación de la unión federal”. Esta fórmula suponía que los poderes de la unión tenían carácter meramente excepcional y que el orden local sería el que prevaleciera. Sobre estas pretensiones, ya en los trabajos del constituyente de 1847, Don Mariano Otero presenta una propuesta alternativa para regular las competencias de la federación y de los estados; en los argumentos motivadores a la solución planteada se puede leer lo siguiente: “En un tiempo vimos al Congreso General convertido en árbitro de los partidos de los estados decidir las cuestiones más importantes de su administración interior; y ahora apenas restablecida la Federación, vemos ya síntomas de la disolución, por el extremo contrario. Algunas legislaturas han suspendido las leyes de este Congreso; otra ha declarado expresamente que no se obedecerá en su territorio ninguna general que tenga por objeto alterar el estado actual de ciertos bienes; un estado anunció que iba a reasumir la soberanía de que se había desprendido; con las mejores intenciones se está formando una coalición que establecerá una Federación dentro de otra; se nos acaba de dar cuenta con la ley por la cual un estado durante ciertas circunstancias confería el Poder de toda la Unión a los diputados de esa coalición, y quizá se meditan ensayos todavía más desorganizadores y atentatorios. Con tales principios, la Federación es irrealizable, es un absurdo, y por eso los que le hemos sostenido constantemente, los que vemos cifradas en ella las esperanzas de nuestro país, levantamos la voz para advertir el peligro… es necesario declarar también que ninguno de los estados tiene poder sobre los objetos acordados por todos a la Unión, y que no siendo bajo este aspecto más que partes de un todo compuesto, miembros de una gran República, en ningún caso pueden por sí mismos, en uso de su soberanía individual, tomar resolución alguna acerca de aquellos objetos, ni proveer a su arreglo, más que por medio de los poderes federales, ni reclamar más que el cumplimiento de las franquicias que la Constitución les reconoce”[4].

Coincidente con las motivaciones de Otero, el sistema federal tradicionalmente se ha orientado a mantener el orden al interior de la República cuidando los excesos de las entidades federadas; así es como se ha venido sosteniendo el sistema federal que sigue en proceso de fortalecerse, con el expreso entendimiento de que al dejar libre el ejercicio de atribuciones para los poderes locales iríamos indudablemente a la desintegración gradual de la República, diluyendo el ideal de nación que históricamente se ha pretendido forjar.

En términos generales, la conclusión a la que se puede arribar, visto el desempeño tradicional del sistema federal, es que sin importar el número de atribuciones que se reconozcan expresamente a los funcionarios federales y las que se entiendan reservadas a los poderes de los estados, el sistema busca mantenerse en equilibrio.  En todo caso, los actos de unos y de otros encuentran su referente de validez únicamente en la Constitución General de la República, debiendo destacar que dicho documento representa nada menos que el pacto firmado por la entidades federativas para su autorregulación, sea lo que determine dicho documento, como ya se ha dicho, es y ha sido producto del consenso de las partes. En los orígenes de la federación mexicana se firmó dicho pacto, se aprobó la carta magna y se constituyó la República federal. La propia Constitución estableció el procedimiento para su modificación, que puede hacerse a través de reformas y adiciones, resultando que, invariablemente y sin excepción, las decisiones que implican reformas constitucionales para establecer, modificar, ampliar o reducir competencias para la federación o para las entidades federativas, son tomadas dentro del marco general que regula el proceso de reformas a la constitución, en el que participan el Congreso General y las legislaturas de los estados.

En palabras más claras, puede establecerse que el contenido de la constitución, en su origen y en sus modificaciones, depende directamente de la voluntad de las partes integrantes de la federación. Reformar el pacto federal no es un asunto asilado a las entidades federativas, por lo que generar debates desde las propias entidades acusando a la federación de pretensiones excesivas en detrimento de los poderes locales, resulta propiamente inocuo, pues las decisiones de lo que ha de ser dependen de quienes, en un momento determinado, son los autores de críticas así formuladas.

Adicionalmente, debe decirse que el mismo sistema regula fórmulas de auto corrección, estableciendo acciones jurisdiccionales para revisar la constitucionalidad de los actos tanto de los poderes federales como de los poderes locales; las entidades federativas y los municipios cuentan con mecanismos de defensa frente a la federación para deducir posibles agravios que se puedan llegar a generar virtud a la invasión de las esferas de competencia. No obstante, difícilmente se podrían ejercer acciones que busquen combatir el contenido de la constitución misma.

En estos términos, teniendo en cuenta las consideraciones precedentes, puede concluirse que si el llamado constituyente permanente se empeña en reformar la constitución en vías de regular la materia electoral para hacer de los procesos comiciales un asunto de carácter nacional, las decisiones que al efecto se tomen serán producto de la discusión y debates que se puedan librar tanto en el Congreso General como en las legislaturas de las entidades federativas. Asimismo, a fin de destacar la fortaleza que los estados mantienen en el proceso de reformas a la Constitución, debe resaltarse la función del Senado de la República –cámara de origen-, que se integra por virtuales representantes de las entidades del país. La federación es producto de la acción de las entidades federadas.

En este contexto, podríamos igualmente concluir que el Instituto Nacional Electoral una vez creado tendrá las atribuciones que expresamente le señale la Constitución; los órganos electorales de las entidades federativas ejercerán aquéllas que, por exclusión, les corresponderán. De esta manera, la relación que necesariamente deberá darse entre el órgano electoral nacional y los órganos electorales estatales depende propiamente de las atribuciones que a cada uno corresponda ejercer; contenido que será materia de análisis en el apartado IV del presente ejercicio.

1. III.         Funcionalidad operativa del órgano electoral nacional

Los estudios sobre legislación electoral mexicana[5] dan cuenta de procesos electivos celebrados en pleno movimiento de insurrección: en 1812 se eligieron a los diputados que asistirían a las cortes de Cádiz. Declarada la independencia nacional, luego de la incipiente experiencia del Imperio de Iturbide, a consecuencia de la proclamación del Plan de Casamata se convocó a la elección del congreso constituyente autor, en un primer momento, del Acta Constitutiva de la República Mexicana emitida el 31 de enero de 1824 y, posteriormente, de la Constitución Federal proclamada en octubre del mismos año. Históricamente, desde la independencia nacional en el país se registraron votaciones para los diferentes cargos de elección en el ámbito local y federal; si bien, durante más de cien años (1812-1946) los procesos electorales se registran de manera rudimentaria, el voto indirecto luego directo y universal, han constituido un elemento formal de legitimidad en la transmisión del poder, siendo, con toda seguridad, la razón de la importancia que históricamente han revestido los procesos electorales en México, importancia que se evidencia con las múltiples reformas que se registraron en las diferentes épocas y etapas de la formación y consolidación del estado mexicano. Incluso, algunos autores señalan que el texto de Francisco I. Madero, La sucesión presidencial en 1910, en el que hizo un llamado a la alternancia mediante el voto, …“Dio inicio a un movimiento político electoral que a lo largo de cuatro años provocaría la caída de un gobierno, la instalación de otros dos, un magnicidio y dos revoluciones, una política y la otra social, la primera casi incruenta, la segunda sangrienta[6]”

Existe evidencia de la regulación de los procesos electorales y de la celebración de elecciones más o menos periódicas prácticamente desde la proclamación de la Constitución de Cádiz hasta la actualidad. Durante ese amplio e interesante periodo que comprende los doscientos años del México independiente, podemos clasificar el formato de los procesos electorales en tres grandes apartados, según se describe a continuación:

Un primer periodo, tan extendido que enmarca el desahogo de los episodios más traumáticos (independencia, invasión extranjera, guerra de tres años, guerra de reforma, revolución, guerra cristera) en la formación del estado mexicano y de la consolidación del poder político, comprende de 1812 hasta 1946, en el que las elecciones, aun cuando la legislación que las regulaba era de carácter federal, estuvieron bajo la responsabilidad y control de los poderes locales, principalmente de las autoridades municipales. La legislación electoral vigente durante esos años no contiene un apartado propiamente orgánico, más bien es de carácter adjetivo; las autoridades municipales desempeñaban el papel de órgano electoral durante los comicios, desde el levantamiento del padrón electoral, el registro de candidatos, la integración de las mesas directivas de casilla, hasta la emisión de los resultados electorales.

Más allá de la evolución del sistema electoral con voto censatario y votación indirecta al voto universal y directo, la regulación sobre el órgano responsable de la elección no tiene variaciones sustantivas, pues invariablemente las elecciones estuvieron a cargo de los jefes políticos en un principio y de las autoridades municipales después.

El segundo momento, que comprende desde 1946 hasta 1990, en el que aparece por vez primera la regulación y estructura de un órgano electoral, de carácter federal, que se responsabiliza de la preparación y desarrollo de los procesos electorales. Es notorio que durante este periodo estuvieron desdibujadas las autoridades electorales de carácter local. Las elecciones fueron celebradas periódicamente y estuvieron a cargo de la misma estructura operada por la Secretaría de Gobernación del Gobierno Federal; materialmente es la misma estructura la que organiza las elecciones, si bien, para los comicios locales en las entidades federativas funcionaban formalmente las comisiones estatales electorales, materialmente era la misma estructura que integraba las delegaciones de la Comisión Federal Electoral la que integraba la estructura electoral local.

Así, durante las elecciones federales operaba en todo el territorio nacional la Comisión Federal de Vigilancia Electoral (1946-1951), después Comisión Federal Electoral (1951-1990), instalando comisiones locales en las entidades federativas y comités distritales en las cabeceras de los distritos uninominales. Para los procesos electorales locales las comisiones locales, dependientes de la Secretaría de Gobernación, pasaban a denominarse comisiones estatales electorales y organizaban las elecciones de gobernador, de diputados de las legislaturas de los estados y de ayuntamientos.

Puede afirmarse que durante este segundo periodo las elecciones fueron celebradas de manera periódica, sin que se registrara reclamo alguno por parte de los gobiernos locales ante el control que la Secretaría de Gobernación mantenía en los procesos electorales locales. El sistema electoral había soportado de manera aceptable la infinidad de críticas provenientes de los actores políticos militantes de los partidos distintos al partido mayoritario, hasta que el sistema político sufre la gran escisión ocasionada por la severa erosión de la disciplina partidista al interior del partido también llamado hegemónico. En 1987 un grupo importante de políticos formaron el Frente Democrático Nacional, conformando una real oposición al sistema imperante, con posibilidades reales de acceder al poder. Los cuestionamientos a las elecciones presidenciales de 1988 pusieron de manifiesto que el discurso del nacionalismo revolucionario no sería más fuente de suficiente legitimidad para el acceso y ejercicio del poder público, por lo que se hacía necesario el despliegue de acciones y prácticas que refrendaran los principios democráticos consagrados en los artículo 39 y 40 de la Constitución.

Los conflictos poselectorales registrados después de los comicios del 6 de julio de 1988, obligaron a los actores políticos dirigentes a sentarse en la mesa de la negociación con los representantes de los partidos opositores agraviados por los resultados del proceso electoral; durante 1989 y los primeros meses de 1990 se debatió el destino del sistema electoral, concluyendo con la reforma político-electoral que pondría fin a la vieja Comisión Federal Electoral, que sería sustituida por el Instituto Federal Electoral, como órgano autónomo responsable de las elecciones federales.

El IFE de 1990 sería, aunque autónomo, encabezado por el Secretario de Gobernación y dominado en su integración por representantes del Ejecutivo Federal y del partido gobernante. En sus orígenes este nuevo órgano electoral no distó mucho, en su desempeño, de las prácticas desarrolladas por la vieja Comisión Federal Electoral; así se organizaron las elecciones de 1991, aún bajo el control estricto de la Secretaría de Gobernación. Aún en 1992 el Instituto Federal Electoral organizó elecciones en las entidades federativas, bajo el nombre de Comisión Electoral del Estado.

Las reformas electorales emergentes[7] aprobadas en mayo de 1994, en vísperas de la elección presidencial[8], modificaron sustancialmente la integración del Instituto Federal Electoral, sustituyendo a los representantes del ejecutivo federal en el máximo órgano de dirección por los llamados consejeros ciudadanos, sentando las bases para lograr la independencia del IFE.

A partir de las reformas electorales de 1993 y 1994, vistas las atribuciones y responsabilidades que tiene el Instituto Federal Electoral se ve imposibilitado formal y materialmente para organizar elecciones locales, desplegando su desempeño únicamente orientado a las elecciones federales y, en su caso, apoyando a los procesos locales con insumos que están bajo su responsabilidad pero que son útiles e indispensables a las elecciones de los estados, por ejemplo el padrón electoral, la cartografía y la credencial para votar. Se crearon entonces las comisiones estatales electorales, luego transformadas a institutos electorales locales.

Como se podrá apreciar, las estructuras electorales de carácter local están por cumplir 20 años de vida institucional. Si bien, como se ha dicho, en la vida independiente de México históricamente se han registrado elecciones tanto en el ámbito federal como local, los procesos electorales estuvieron materialmente a cargo, en un primer momento, de los gobiernos municipales sin que existiera una órgano electoral formalmente regulado para asumir la función de organizar las elecciones, en un segundo momento, la Secretaría de Gobernación llenó por completo el escenario electoral en elecciones federales y locales; hasta la fundación del Instituto Federal Electoral en 1990 se delimitan con claridad los ámbitos de competencia electoral, federal y local.

Vistos estos tres grandes apartados, podría mencionarse que la función electoral puede ser atendida desde las entidades, cubriendo elecciones federales y locales; en su caso, puede ser operada por un órgano electoral de carácter federal, con efectos tanto en elecciones federales como locales. En este último caso, la función electoral dejaría de ser propiamente federal, pues adquiere el carácter de nacional; esto es así, virtud a que la existencia de un órgano federal supone jurídicamente la existencia de su correlativo en las entidades federativas en su carácter de órgano local, pero ante la ausencia de estructuras locales, la federal pasaría necesariamente a tener una connotación de autoridad nacional.

La determinación respecto de la integración y atribuciones de los órganos electorales se ha definido históricamente en el marco del sistema jurídico vigente, soportado en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; las modificaciones al sistema jurídico y a la propia Constitución son reguladas por la propia ley suprema y la lógica de las reformas y adiciones está encuadrada por las reglas del sistema federal, es decir, en las modificaciones participan las entidades federativas y los poderes federales.  Luego entonces, la decisión a la que se arribe respecto de quién y cómo deba organizar las elecciones ya sean federales o locales, ambas, en su caso, será una determinación con bases Constitucionales que deberá  ser atendida de manera puntual.

La experiencia nos muestra que para un órgano electoral de carácter nacional la organización de las elecciones federales y locales no enfrentaría obstáculos insalvables, pues en los órganos electorales vigentes hoy en día se cuenta con habilidades y competencias para desarrollar procesos electorales con estándares de imparcialidad, certeza, legalidad y credibilidad.

En su oportunidad, pudiera ser que las estructuras locales organicen las elecciones de las entidades y de la federación; en su caso, ya sea que el órgano electoral federal organice los procesos electorales federales y de los estados federados. Puede ser uno u otro, según lo determine el legislador reformador de la Constitución. En todo caso, lo que debe importar es la garantía de orden y estándares de calidad aceptables en los procesos electorales federales y locales, que permitan igualdad de condiciones para los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos político-electorales y equidad suficientes para los contendientes en las elecciones. Se busca homogenizar reglas y procedimientos, tiempos y costos de los procesos electorales, de ahí que la mejor solución se encuentre en la emisión de una ley electoral de carácter nacional, dando paso a la creación de un órgano electoral igualmente de carácter nacional.

Si así lo determina el poder revisor de la Constitución, puede afirmarse, con la experiencia histórica en la organización de elecciones, que un Instituto Nacional Electoral tendría una funcionalidad en su operación suficiente para llenar las expectativas de todos los actores políticos. Es suficiente con que se le dote de herramientas jurídicas suficientes que le permitan ejecutar cabalmente sus atribuciones, dejándolo en plena autonomía e independencia de entes ajenos a la elección.

Fortalece la conclusión a la que se arriba en el párrafo anterior el hecho de que hoy en día existen funciones electorales que son de carácter nacional. Es el caso del Registro Federal de Electores, la Administración de los Tiempos del Estado con fines Político-Electorales y la Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos; sólo por mencionar las más destacadas. Luego entonces, la mecánica de ubicar e instalar casillas, de realizar los cómputos de la elección, en los diferentes ámbitos federal y local, no resultarán complicación alguna para la autoridad electoral si es de carácter nacional. Es posible y puede ser funcional. Además, desde la vigencia de los institutos electorales de los estados, debe precisarse, en un marco de pleno federalismo, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reguló con claridad el ámbito dentro del que se podrían mover las legislaturas de los estados al determinar el contenido y alcances de las leyes electorales, fijó los principios básicos que deben atender los poderes locales en materia electoral, tanto en el contenido de la legislación electoral como en la integración de los poderes locales.

El Proyecto de reforma constitucional en materia político-electoral prevé la creación del Instituto Nacional Electoral y deja supérstite a los órganos electorales de las entidades federativas, con una distribución de competencias que se verá clara una vez que la ley reglamentaria se expida. Será una extraña e inusitada relación jurídica la que se configura entre dichos entes electorales, ya que un órgano del Estado que opera con carácter de nacional supone sólo delegaciones en las entidades federativas, en un contexto de administración desconcentrada; en el caso particular, tendremos un ente público ejerciendo atribuciones electorales de alcance nacional, frente a entes públicos de carácter local que ejercerán atribuciones en la misma materia. Lo raro e inusitado está en la naturaleza jurídica de la relación que entre ambos se configura, pues los órganos electorales locales no pueden (jurídicamente) estar subordinados a un órgano nacional, a menos que formen parte del mismo, lo que, de ser el caso, les quitaría su naturaleza de locales. Puede darse pauta a un híbrido político-jurídico, con los consabidos riesgos que implica un experimento aplicado en el genoma constitucional de la república federal; pueden generarse defectos en el control del sistema electoral en virtud a esa conjugación de orientaciones que distinguen a los órganos electorales federal y locales, pues la visión de las entidades es más política que técnico-legal.

Lo anterior es así, puesto que en el decreto aprobado por el Congreso de la Unión y que está en manos de las legislaturas de los estados para su revisión y eventual aprobación, se establece que el Instituto Nacional Electoral será quien designe a los integrantes de los máximos órganos de dirección de los órganos locales. Esta designación podría suponer de suyo una subordinación de los órganos locales al INE. No obstante, no resulta clara la relación que se establecería a partir de esta designación o bien, ante quien tendrían que rendir cuentas de su funcionamiento los órganos locales, ya que el proyecto de reforma al artículo 116, base IV, conserva la connotación de “autónomos” para los organismos electorales de las entidades federativas. Asimismo, si a la posible relación de dependencia le subyace, en consecuencia, una duplicidad de funciones con las delegaciones del propio INE en todo el país.

Si como causa de la reforma electoral se encuentra la supuesta subordinación de los órganos locales a los titulares de los ejecutivos federales, la fórmula encontrada para garantizar la independencia de los integrantes de los máximos órganos de dirección parece no estar tan claramente delineada como se esperaba. Más aún, el tema del financiamiento dependiente del ejecutivo estatal provoca órganos muy diversos en todo el país, desde unos con una precariedad presupuestal para la organización electoral hasta algunos con presupuestos muy elevados y sin controles eficaces que transparenten el uso de los dineros públicos en la organización comicial. Motivo que también ha generado diversos debates entre los partidos políticos nacionales y tema en el cual, al parecer, no se encontraron fórmulas adecuadas.

Incluso, el tema del presupuesto puede tocar al órgano nacional. Es decir, al cruzarse diversas funciones y no haber claridad o potestad exclusiva de alguna instancia –federal o local- para ejercer funciones tales como la ubicación de casillas y la integración de mesas directivas de casilla, el ejercicio de recursos es lo que finalmente pueda definir qué instancia lleve a cabo dichas tareas. Me explico: si se da el caso de que la Cámara de Diputados no aprobase un presupuesto mayor al INE resulta lógico que esta instancia se vea obligada a delegar en los órganos electorales estas tareas; por el contrario, si el Consejo General del INE, por mayoría de sus integrantes, decide que resulta mejor para el país dejar la ubicación  e integración de casillas en elecciones locales a las autoridades electorales de cada estado (como lo prevé el artículo Sexto Transitorio del dictamen de reforma constitucional), pero algún organismo local no contase con los recursos para ello porque en su entidad el legislativo consideró que no era necesario dar esos recursos al ser una tarea nacional, luego entonces el INE se vería obligado a asumir esta tarea. Los linderos de lo que se puede y no se puede hacer, pudiera no estar en función de la capacidad organizativa, de homogeneidad jurídica y práctica para generar certeza en los procesos locales y federales, sino en función del presupuesto. Tarea en la que no se reparó mucho en las reformas constitucionales que, si bien es cierto, no tendría que ocuparse a detalle de todas las minucias electorales, si descuida este relevante aspecto cuando estipula tareas potestativas y no obligatorias para el nuevo Instituto Nacional Electoral.

Este debate por la designación de funcionarios de órganos locales, el control (no absoluto si se dejan fuera aspectos como la impresión de documentos electorales y producción de materiales electorales) de dónde se ubican las casillas y bajo qué mecanismos se designan a los integran de las mesas directivas, y las reglas generales que conllevan dichos procedimientos, sin duda alguna traerá nuevas discusiones al interior del máximo órgano de dirección del nuevo Instituto Nacional Electoral. Lo anterior, sin considerar la amplia posibilidad de que al órgano electoral se renueve en forma integral, es decir, en su totalidad, y que los nuevos consejeros electorales enfrenten su nueva encomienda, más que con el respaldo unánime de los constructores de este nuevo sistema electoral nacional (los partidos políticos), con el cuestionamiento y presión constante para poder reordenar la normatividad electoral –con sus límites y alcances-, a través de acuerdos, reglamentos, lineamientos, etc., en dos sentidos: por un lado, con mecanismos para devolver el control de los órganos locales a los poderes públicos locales (llámese ejecutivo y legislativo o ambos) y, por el otro, para decidir un sistema nacional en detrimento del local y así, ir paulatinamente dejando sin funciones a las autoridades locales lo que terminaría por hacerlas obsoletas e incosteables.

Estas y otras indefiniciones que no sean resueltas por el legislador federal con una adecuada construcción procedimental y organizacional en el Instituto Nacional Electoral vislumbra una fuerte crisis en el órgano nacional. Es decir, hay coincidencia con muchos analistas políticos y con los propios consejeros electorales del todavía Instituto Federal Electoral respecto de las cargas que se avizora tendrá desde su creación. No nace con la estrella con la que nació el Instituto Federal Electoral.

El Instituto Nacional Electoral nacerá como una decisión posible y no deseable, no como una gran aspiración nacional. Será lo que pudo ser y no lo que ha debido ser: resultado del consenso más amplio y como parte de la madurez ciudadana de la sociedad mexicana.

1. IV.          Relación del órgano electoral nacional con los órganos electorales de los estados

El Apartado B, de la Base V, del artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en el Proyecto de reformas en materia político-electoral, ya aprobado por el Congreso General y que se ha circulado a los congresos locales de las entidades federativas, contempla que al Instituto Nacional Electoral, en los términos que establezca la propia Constitución y las leyes, corresponde:

1. a.     Para los procesos electorales federales y locales:
   1. 1.     La capacitación electoral;
   2. 2.     La geografía electoral (división distrital y seccional electoral);
   3. 3.     El padrón y lista nominal;
   4. 4.     La ubicación de las casillas y la designación de los funcionarios de las mesas directivas;
   5. 5.     Los resultados preliminares, encuestas, sondeos de opinión, observación electoral, conteos rápidos. Impresión de documentos y producción de materiales electorales;
   6. 6.     La fiscalización de los recursos de los partidos políticos y candidatos; y,
   7. 7.    Las demás que determine la ley.

1. b.    Para los procesos electorales federales
   1. 1.     Prerrogativas de los partidos políticos y candidatos;
   2. 2.     Preparación de la jornada electoral;
   3. 3.     La impresión de documentos y la producción de materiales electorales;
   4. 4.     El escrutinio y cómputo de los votos emitidos;
   5. 5.     La declaratoria de validez de las elecciones de diputados y senadores, así como la expedición de la constancia correspondiente;
   6. 6.     El cómputo de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos; y,
   7. 7.    Las demás que determine la ley.

Por su parte, el Apartado C, de la Base V referida, dispone que en las entidades federativas las elecciones locales estarán a cargo de los organismos públicos locales en los términos de la propia constitución general y que ejercerán las atribuciones siguientes:

1. 1.     Derechos y prerrogativas de los candidatos y partidos políticos:
2. 2.     Educación Cívica;
3. 3.     Preparación de la jornada electoral;
4. 4.     Impresión de documentos y la producción de materiales electorales;
5. 5.     Escrutinio y cómputo de los votos recibidos;
6. 6.     Declaración de validez y otorgamientos de constancias en las elecciones locales; y,
7. 7.     Cómputo de la elección de gobernador;
8. 8.     Resultados preliminares, encuestas o sondeos de opinión, observación electoral y conteo rápido, de haberlo;
9. 9.     Organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados en los mecanismos de participación ciudadana;
10. 10.  Todas las no reservadas al Instituto Nacional Electoral;
11. 11.  Las que determine la ley.

Adicionalmente, conforme a las disposiciones de proyecto de reforma constitucional ya referido, corresponderá al Instituto Nacional Electoral:

1. 1.     La organización de procesos electorales locales, mediante convenio con el Instituto Electoral Local, respectivo;
2. 2.     Atraer a su conocimiento cualquier asunto de la competencias de los órganos electorales locales, cuando su trascendencia así lo amerite o para sentar un criterio de interpretación;
3. 3.     La designación y remoción, en su caso, de los integrantes del órgano máximo de dirección de los institutos electorales de los estados; y,
4. 4.     La administración del servicio profesional electoral nacional y de los órganos electorales locales.

Tal como ya  se había adelantado en párrafos precedentes, la relación que se debe dar entre el Instituto Nacional Electoral y los órganos electorales de las entidades federativas está en función de las atribuciones que a cada uno le corresponda ejercer. Como podrá apreciarse, el INE tendrá atribuciones relacionadas específicamente a las elecciones federales; asimismo, ejercerá otras que son aplicables igualmente a las elecciones federales como a las elecciones locales y otras más que son reguladas específicamente en relación con la integración y operación de los órganos electorales locales.

Con la lectura del Proyecto de reformas que se tiene como referencia, no se logra apreciar si la relación entre el INE y los órganos electorales locales será puramente de coordinación y apoyo o de supra a subordinación. Es necesario conocer los alcances que pudiera tener la legislación reglamentaria. Con las normas hasta ahora proyectadas se podría concluir que la relación, materia de estudio, será de naturaleza jurídica híbrida y que se convivirá en un ámbito múltiple de sustancia nacional (centralismo) y de federalismo.

Así, en las atribuciones que corresponda ejercer a los órganos electorales locales cuyo contenido se enmarque en el ámbito de sustancia propia del sistema federal, la relación guardada entre estos y el INE será propiamente de colaboración y apoyo. Seguiría en la misma situación actual, es decir, que se signan convenios de colaboración para que el órgano nacional haga entrega de las listas nominales y el padrón electoral para la organización de los procesos locales. Asimismo, se atiende a la regulación federal para que la autoridad electoral de cada estado, y por su conducto los partidos políticos, accedan a los tiempos del estado en radio y televisión que actualmente administra el IFE y que hará lo propio el INE.

Aun cuando estas no son atribuciones nuevas del órgano electoral federal, ahora convertido en nacional, resulta relevante que, por ejemplo, se establezca en la norma constitucional que el registro federal de electores es una competencia exclusiva del INE, tanto para elecciones locales como federales. Eso erradica la intención de algunas entidades federativas que han querido o lo han hecho, de asumir funciones en materia registral, aunque sea en forma limitada, como fue el caso de Baja California. La inexistencia de una regla específica en esta materia siempre traería el riesgo de desvirtuar el trabajo hecho en el ámbito nacional para construir las reglas jurídicas y operativas que dieron y han dado vida a la base de datos de los ciudadanos más importante del país, así como el instrumento de identificación más sólido y confiable para todos los mexicanos.

Seguramente lo que sigue, en la legislación secundaria, o acaso una ley nacional de elecciones, si así se le llama, puesto que no podría ser un código federal como en la actualidad lo es, tendrá que ser el establecimiento de algunas reglas nacionales que permitan al nuevo órgano nacional establecer condiciones mínimas y homogéneas para el uso de sus productos electorales por parte de los órganos locales en las elecciones de las que éstos se hagan responsables. Cabe la posibilidad, incluso, de que estas reglas ya no sean necesarias si el actuar del INE se encamine a asumir íntegramente la integración y ubicación de casillas en los procesos electorales locales; no obstante, las reglas seguirían siendo necesarias porque habrá un uso, aunque sea marginal, en las tareas que a ellos competen, como por ejemplo el registro de candidatos.

Por otro lado, cuando las atribuciones que se estén ejerciendo correspondan al ámbito sustantivamente nacional, los órganos electorales locales tendrán una relación de subordinación hacia el INE. Aquí debe apuntarse, una vez más, unas de las tareas sustantivas de toda organización comicial, es decir, la integración de las mesas directivas de casilla, la determinación del número y ubicación de las casillas, así como los resultados preliminares, encuestas, sondeos de opinión, observación electoral, conteos rápidos, impresión de documentos, producción de materiales electorales y la fiscalización de los recursos de los partidos políticos y candidatos.

Si el INE decide arrogarse todas estas tareas (que en términos generales debería ser la tendencia para darle coherencia a la reforma y al propio nombre de la nueva autoridad electoral), básicamente asume el control de las elecciones en el país y dejaría a los órganos electorales locales como meros auxiliares. La interrogante aquí sería, ¿obtendrá el respaldo de los partidos políticos nacionales para ostentarse, verdaderamente, como un órgano nacional?

Formalmente, podría colegirse, la reforma político-electoral orienta a la configuración de relaciones solamente de coordinación entre el INE y los órganos locales, pues los regula como entes dependientes de la estructura político-administrativa de las entidades federativas, por lo que subsistirían en un ámbito regulado por el sistema federal; no obstante, el proyecto de reformas otorga al INE atribuciones formal y materialmente propias de un sistema nacional centralizado, por lo que es dable pronosticar que el desempeño sustantivo de los órganos electorales de las entidades federativas estará totalmente subordinado al Instituto Nacional Electoral.

En la aplicación y operación de las disposiciones así proyectadas, el INE tendrá bajo su control la integración de los órganos electorales locales, tanto en sus órganos directivos como en las estructuras meramente técnicas; regulará su desempeño y sancionará ante el incumplimiento normativo. El INE tendrá la posibilidad de emitir disposiciones reglamentarias, acuerdos y demás disposiciones generales obligatorias que enmarcarán el desempeño de toda la estructura electoral. En todo caso, el INE deberá ser lo suficientemente enérgico para llenar las deficiencias de la legislación y no permitir insubordinación en donde la relación subordinada deba imperar.

En ello, jugará un papel central la administración que haga del Servicio Profesional Electoral, al que deberá incorporar a todos los funcionarios de carrera de los órganos locales. Quizá en esta construcción del servicio nacional electoral es donde radique la fuente real de la que emanará el tipo de vinculación o relación predominante del Instituto Nacional Electoral. No obstante, no se antoja una tarea fácil –entre los muchos retos que enfrentará el INE desde su creación-, pero, sin duda alguna, será a través de procesos transparentes, legales y certeros en el ingreso al servicio profesional, así como en la formación de los cuerpos profesionales de la función electoral, como el INE podrá incidir en forma crucial y definitiva en la reconfiguración de las nuevas autoridades electorales que, como se ha apuntado líneas arriba, más que tender a la independencia de los mismos, lo confirma una vez más como una fuente de control del órgano nacional que necesariamente tendería a disminuir el rol de los órganos locales en el sistema nacional de elecciones.

Posiblemente, la única materia no regulada y que será manga abierta para los órganos electorales locales, será la presupuestal. En todo caso, el INE deberá cuidar que el ejercicio de los recursos asignados a los institutos electorales de las entidades federativas no pervierta al proceso electoral. Aun cuando difícilmente podría tener control de los mismos, puesto que no le compete la fiscalización de los recursos que entreguen las entidades federativas para la organización de los procesos locales, lo que sí sería su competencia es conocer de las faltas que cometiesen los funcionarios electorales en las entidades y es ahí en donde deberá crear las normas que le permitan evitar que a través del financiamiento estatal los órganos locales y las autoridades designadas por la autoridad nacional electoral se supediten a los dictados de gobernadores o al partido con mayoría en los congresos locales.

1. V.            Conclusiones

El Pacto por México, en el apartado que refiere a la reforma política, no lleva como propósito esencial la creación de un Instituto Nacional Electoral y la desaparición de los órganos electorales locales, pues lo que se pretende es generar reglas institucionales que permitan el ordenado ejercicio del poder público en un ámbito democrático donde la pluralidad política ahora es una constante destacada. El INE es un medio para lograr un propósito público y de responsabilidad social.

El sistema federal enmarca un conjunto de normas constitucionales, derivadas de un pacto que celebran quienes convienen la integración de una asociación, que busca, entre otros propósitos, la distribución de competencias y responsabilidades entre los órganos de gobierno que la propia federación ha creado. Se trata propiamente de un sistema que permita, aun de la dispersión, la unidad de las partes en función de objetivos comunes, que le son propios al todo y a las partes. Es un mecanismo que permite la unidad y el orden, en beneficio de los individuos que forman una nación determinada, pues les garantiza igualdad ante la ley, así como garantías de seguridad jurídica que son necesarias para la convivencia gregaria.

Las decisiones que se llegan a tomar respecto de la distribución de las atribuciones y responsabilidades son tomadas por los órganos de gobierno creados por el pacto que da vida a la federación, en los que participan invariablemente la representación de todos las entidades; de ahí que, como se ha dicho, los partes no pueden dolerse como agraviadas virtud a las decisiones así tomadas.

Puede afirmarse, entonces, que la regulación de un Instituto Nacional Electoral al implicar reformas al pacto federal, visto que las mismas deben ser producto de la discusión de las partes integrantes de la federación, no traería afectación alguna al sistema federal. Al contrario, será producto del sistema federal mismo.

La distribución de competencias entre la federación y las entidades federativas reviste particular importancia, pues a fin de mantener la unidad y el orden de la república, la Constitución debe contener límites al ámbito de atribuciones y desempeño de los poderes locales; la garantía de mantener la integridad de la nación se basa en el sistema federal mismo. No son las entidades las garantes del orden, pues ellas mismas asumen los límites a los que deben someterse a través del pacto federal, es decir, se autorregularon con la decisión misma de unirse y someterse a los designios de un poder que emana de esa vinculación de intereses.

La federación entraña una voluntad general, producto del pacto que la crea, que está por encima de la suma de voluntades de cada una de sus entidades. Luego entonces, si de lo que se trata es de configurar autoridades que garanticen esa integridad en una actividad tan delicada como es la organización de las elecciones, ya sea locales o federales, ofrece mayor funcionalidad un ente de carácter nacional, una autoridad única; la experiencia nos muestra que las decisiones dispersas, sin un control único, rompen la unidad y generan desorden que a nadie favorece.

Los órganos electorales vigentes cuentan con experiencia y habilidades suficientes para organizar las elecciones bajo estándares de certeza aceptable; no obstante, si lo que se busca es crear condiciones de armonía entre los actores políticos, que posibiliten la formación de acuerdos que hagan gobernable al Estado Mexicano, sí se requiere de una referencia de atribuciones y responsabilidades a un ente único nítidamente definido; pues encontrar soluciones a la problemática que puede darse en 32 distintos entes susceptibles de imputación, lleva más tiempo del que dispone la república para solventar los problemas que le aquejan.

El Instituto Nacional Electoral, al que se le garantice su autonomía e independencia, que se le dote de herramientas jurídicas suficientes para decidir y ejecutar sus decisiones, puede en plenitud operativa encargarse de las elecciones federales y locales. El trabajo operativo nunca ha entrañado problema para la autoridad electoral. Es suficiente con que se le dote de atribuciones que sean de la medida de las exigencias que pueda tener.

La funcionalidad de las leyes electorales de los estados y la operatividad de los institutos electorales locales durante los 20 años en que han estado vigentes, se ha posibilitado virtud a los límites que se han fijado en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que necesariamente son obligatorios para los poderes de las entidades federativas. Así como a los controles jurisdiccionales electorales a que han estado sujetos.

Hoy en día los sistemas electorales federal y locales son acompañados por funciones electorales que son materialmente de carácter nacional, como es el Registro Federal de Electores, la Administración de los Tiempos del Estado con fines Político-Electorales y la Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos; entre otros. Luego entonces, si los apartados más complicados de la elección son ahora nacionales, el tramo por andar resulta realmente corto y resulta viable su recorrido, con posibilidad firme de aportar mayor igualdad a los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos político-electorales, así como mayor imparcialidad, equidad y certeza para los actores políticos de la contienda.

En todo caso, la existencia de un órgano electoral de carácter nacional, sería una medida transitoria. En un periodo prudente, se irán dibujando con claridad las funciones electorales que deban desarrollarse en un ámbito nacional y se podría definir, igualmente, con claridad, qué responsabilidades pueden dejarse en plenitud de competencia a los poderes locales. Seguramente la parte operativa que consiste en ubicar e instalar casillas y realizar los cómputos de la elección podrán estar a cargo de autoridades electorales en las entidades, dejando al ámbito nacional aquellas operaciones que requieren de mayor control y cuidado, como algunas de las ya mencionadas (particularmente, la fiscalización de los recursos empleados por partidos políticos y candidatos en las campañas electorales).

En el contexto del Proyecto de reforma político-electoral que seguramente será aprobado por los congresos locales, las relaciones entre el INE y los órganos electorales locales se tornarán ahora más necesarias, complejas y delicadas.

Serán de colaboración en parte y de supra a subordinación en el ámbito más sustantivo del desempeño del sistema electoral, lo que podría dar pie a que se logren los objetivos del Pacto por México en el tema de la reforma política. A mayor subordinación del sistema electoral local a los mandatos constitucionales, la calidad de las elecciones estará en los estándares aceptables, que posibiliten acuerdos entre los contendientes, sin llegar a un esquema de ganadores y perdedores.

No obstante, ante algunas indefiniciones o contradicciones que parecen deducirse de la reforma constitucional materia del presente escrito, la construcción real corresponde al legislador  federal cuando emita las leyes secundarias. Es ahí donde radica ahora toda la expectativa de una adecuada modificación al sistema electoral y la formación de un verdadero sistema nacional de elecciones con una clara predominancia de la nacionalización del sistema, es decir, en términos llanos, de la centralización de las elecciones en México. Pero no solo corresponderá al legislador federal esta tarea; sin duda alguna, el nuevo Consejo General del Instituto Nacional Electoral será actor fundamental en el sistema que está por conformarse. Una de las primeras pruebas de las que debe salir victorioso el propio Consejo General es la de su propia integración. Se pondrá a prueba el nuevo método de designación de los consejeros electorales y deberá probarse que el mecanismo acordado entre las principales fuerzas del país puede conjurar la idea bastamente extendida de la partidización del Consejo General y de sus principales tomadores de decisiones.

Enseguida, los mismos consejeros electorales tendrán su primer muestra de fuerza, voluntad o, incluso, independencia de los partidos políticos, al idear el método y ejecutarlo para la designación de los consejeros presidentes y consejeros electorales de los consejos generales de las autoridades en los estados de la República. Debe procurar una adecuada selección de las personas que deberán acompañarle en la encomiable ruta de la consolidación del sistema nacional de elecciones.

¿El costo de las elecciones? Imposible tocar el tema.

1. VI.          Bibliografía

García Orozco, Antonio (compilador). Legislación Electoral Mexicana, 1812-1988, publicada por Adeo Editores en 1989

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González Pedrero, Enrique. País de un solo Hombre: El México de Santa Anna, Volumen II, Fondo de Cultura Económica, primera edición 2003

López Villafañe, Víctor. La Formación del Sistema Político Mexicano, Ed. Siglo XXI, 2ª. Edición 1991

Los Derechos del Pueblo Mexicano, México a través de sus Constituciones, Edición de la LXI Legislatura del Congreso de la Unión y otros, octava edición México 2012.

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Reyes Heroles, Jesús. El Liberalismo Mexicano, Tomo II,  Ed. FCE,  segunda edición 1974.

Medina Peña, Luis. El maderismo: la oportunidad perdida, en El siglo del sufragio. De la no reelección a la alternancia. Fondo de Cultura Económica, 2010.

Otras fuentes:

Proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia político-electoral. Visible en el sitio Web de la Cámara de Senadores:

http://www.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/62/2/2013-12-13-1/assets/documentos/Dictamen_reforma_politica.pdf