Olga Alicia Castro Ramírez
Delegada del INE en Zacatecas
Sin duda alguna, lo más relevante de la reforma político electoral 2014 es la integración de un Sistema Nacional Electoral (SEN) con componentes sui géneris, al menos para la historia de la democracia mexicana. Es menester aclarar que formalmente no se ha dado esa denominación a dicho sistema, aunque su evidente realidad material así lo revela. En este nuevo sistema, necesariamente, deben coexistir autoridades electorales nacionales y locales, así como las legislaciones general y de las entidades federativas. Aunque no cabe ninguna duda, la rectoría del sistema recae en la autoridad electoral nacional, conforme a la normatividad ya publicada.
No debe pasar inadvertido que con el Decreto de Reforma a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia político electoral, publicado el 10 de febrero de 2014, los estados cedieron al Congreso de la Unión la potestad de regular en materia electoral y de partidos políticos. Así quedó expresamente mandatado en el artículo 73, fracción XXI-U: “Para expedir las leyes generales que distribuyan competencias entre la Federación y las entidades federativas en materias de partidos políticos; organismos electorales y procesos electorales, conforme a las bases previstas en esta Constitución”. Con base en estas atribuciones el Congreso expidió (para el caso que nos ocupa): Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales y Ley General de Partidos Políticos, ambas publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 23 de mayo del año en curso, que son aplicables para los procesos electorales federales y locales; es decir, sus alcances son de orden nacional.
El decreto de reformas a la Constitución y las leyes referidas obligan a las legislaturas de las entidades federativas para llevar a cabo la homologación de sus constituciones y leyes electorales para hacerlas compatibles con las nuevas reglas de la competencia política y el ejercicio del poder público. El mandato lleva urgencia para aquellas entidades que celebrarán elección en el 2015 y cuyo proceso electoral iniciaría en octubre de 2014. Justo en esta coyuntura se puede apreciar que aún cuando no vemos en acción al nuevo SNE, ya empiezan a operar fuerzas en su contra.
La primera dificultad que enfrenta el SNE tiene que ver con una legislación deficiente en los estados de la república, cuyas decisiones obstaculizan la efectividad de su puesta en operación. Supongo que la tarea no ha sido nada fácil, tanto por el tratamiento político de la reforma constitucional federal como por el poco entendimiento de lo aprobado y convalidado por las entidades. Es decir, la construcción de las nuevas reglas fue un proceso en el que poco o nada tuvieron que ver las entidades federativas, si acaso para manifestar el rechazo o su oposición a la integración de una sola autoridad nacional, pero no se reparó en las implicaciones de una regulación general, que fuese aplicable tanto a las elecciones federales como a las
locales. Ahora que tienen que adaptar su Constitución y leyes al sentido de lo aprobado en el contexto nacional, es cuando se revelan las discrepancias.
Es poco el margen legislativo que se ha dejado a las entidades, pues la Constitución y las leyes generales contienen en forma muy detallada la manera en que los procesos electorales locales se desarrollarán, así como la organización de las autoridades administrativas y jurisdiccionales electorales. Se ha establecido una nueva forma de vinculación que parece entenderse poco y gustar menos. El entendimiento, respaldo y precisión en su ejecución son los mínimos que necesita el sistema nacional para hacer posible las aspiraciones reformistas, que pasan por la homogenización de la calidad de las elecciones, la disminución de los costos de la organización comicial, la garantía de autonomía e independencia de las autoridades electorales, la equidad en la contienda con sanciones severas para quienes la vulneren.
Los cambios son necesarios, sin embargo, los verdaderos y primeros enemigos de la reforma podrían ser quienes tienen la responsabilidad de la complementariedad. Parece sorprendente, pero así se está presentado, posiciones a favor de normas para la generalidad del país por parte de partidos políticos y posturas diferentes de los mismos partidos en las entidades del país. Ello ha llevado a la aprobación de reglas diversas y contrarias a los mandatos generales ya aprobados, bajo la excusa de una aparente facultad otorgada a las entidades por el Constituyente permanente, pero sin el entendimiento de los alcances pretendidos por la reforma. Así, por ejemplo, vemos la aprobación de elecciones con un mes de diferencia, invasión de competencias u omisiones regulatorias. Todo ello se hará aún más evidente en el proceso electoral que inicia en octubre.
En este panorama que se torna complejo, distingo dos posiciones: una que llamo apuesta reformadora y la otra, en contraposición, que identifico como de obstrucción del nuevo sistema. En la apuesta reformadora, de lo que se trata es de dilucidar y conocer con claridad las leyes generales y establecer el margen de regulación local, a partir de ese entendimiento, procurar la ampliación de derechos ciudadanos (como crear incentivos para su intervención en la vida pública y nuevas formas de participación directa en la toma de decisiones), hacer efectiva la representación política y avanzar en la mejora de controles legales para garantizar equidad en las contiendas. Por ejemplo, el legislador federal ya estableció reglas generales de asignación de diputaciones de representación proporcional en los estados (sobre y subrepresentación del 8% y una primera curul para quien obtenga el 3% de la votación), en ese sentido las legislaturas de los estados deben completar la fórmula de asignación, incluyendo medidas que favorezcan o garanticen el ejercicio de derechos ciudadanos. En la postura que obstruye el nuevo sistema, ubico a quienes aprueban reformas sin un análisis integral previo de las implicaciones y aspiraciones de lo ya aprobado, generando, en consecuencia, omisiones a ciertas normas fundamentales, o bien, contradicciones con la legislación nacional.
Es imperativo para todos mostrar una actitud de responsabilidad frente a las nuevas reglas que el propio sistema se ha dado. No obstruir los avances que los propios
partidos políticos impulsaron en el ámbito nacional, con posturas locales que no corresponden a los propósitos de los legisladores y de los dirigentes nacionales. Más aún, hay que tener en consideración que el Instituto Nacional Electoral, como corresponsable y rector en las elecciones locales deberá, necesariamente, asumir una postura frente al conflicto regulatorio planteado. Es así que imagino tres escenarios posibles del INE de cara a los próximos comicios.
Primero: Acción de inconstitucionalidad. Este es un recurso que el entonces IFE exploró en 2006-7 y en el que la SCJN no le reconoció personería; sin embargo, dado el rol preponderante que ahora juega el INE en el sistema nacional electoral podría intentar este medio para obtener un pronunciamiento de la Suprema Corte respecto de aquellas leyes que se considere fueron omisas, contradictorias o que invaden competencias. De lo que se trata es de generar certeza respecto a las reglas de las elecciones locales.
Segundo: Asunción de procesos electorales locales. El INE podría o se vería en la necesidad de ejercer esta atribución especial que le otorgó la Constitución en caso de que en alguna entidad federativa las normas aprobadas representen un riesgo para la organización comicial bajo los principios rectores de la función electoral: certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, objetividad y máxima publicidad. Esta es una medida extrema, pero una intermedia podría ser la atracción de diversos procesos y/o actividades, ahora dentro de las facultades de los organismos públicos locales, pero que si no generan certeza y se vinculan a las que debe ejercer el INE tendrían que ser desarrollados por la autoridad nacional.
Tercero: Inaplicación de leyes locales. Ante la obligatoriedad de ejercer las atribuciones que la Constitución federal y las leyes generales le otorgan al INE en los procesos locales, éste tiene dado ya su marco legal, incluso, la potestad de emitir las regulaciones que se hagan necesarias para su ejecución. Es así que también se convierte en ordenador de normas que resultarán de aplicación obligatoria en las entidades (fiscalización, voto en el extranjero, por citar algunos ejemplos). Para el INE no hay disyuntiva, ante una contradicción aplicará las leyes generales y eso significa que inaplicaría leyes locales.
Los escenarios que he descrito aunque parecen muy excesivos podrían hacerse reales y hasta exigibles para dotar de certeza la actuación de las autoridades electorales. Lo que no resulta nada deseable al inicio de los procesos electorales, pero que avizoro como inevitable, es un espacio de incertidumbre por el litigio alrededor de las normas aprobadas en los estados y las que el INE está obligado a emitir en las próximas semanas y meses. Deseo, en verdad, que la responsabilidad prive en todos los implicados en la reforma electoral.
